耕地“進(jìn)出平衡”政策全解

2024-06-03 14:44
1
一、耕地“進(jìn)出平衡”政策背景
耕地保護(hù)歷來受到黨中央的高度重視。1986年3月, 中央?國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》(中發(fā)〔1986〕7號,簡稱中發(fā)7號文) 次正式將耕地保護(hù)作為我國的基本國策。1997年4月, 中央?國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號,簡稱中發(fā)11號文)進(jìn)一步加大耕地保護(hù)力度,明 護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線,并建立起以耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的土地管理制度體系。2017年, 中央?國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》(中發(fā)〔2017〕4號,簡稱中發(fā)4號文)再次明確耕地保護(hù)的重要性,建立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)新格局。2021年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步落實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)、改進(jìn)占補(bǔ)平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等國家戰(zhàn)略決策。
從 次正式將耕地保護(hù)列為我國的基本國策,到明確耕地保護(hù)是我們的生命線,再到建立耕地保護(hù)新格局,國家為耕地保護(hù)工作作出了許多努力,才使得如今糧食 有保障,生態(tài)環(huán)境得以改善,社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。
當(dāng)前,國家已經(jīng)制定了一系列關(guān)于耕地保護(hù)的政策條例,如實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度、 基本農(nóng)田保護(hù)制度等,推進(jìn)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理,嚴(yán)格控制耕地“非農(nóng)化”等工作,有效地 了耕地供需不匹配和耕地保護(hù)壓力較大等問題。但在嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下,仍有一些地方改變耕地用途,破壞耕地耕作層,違法違規(guī)建設(shè)占用耕地,致使耕地?cái)?shù)量不增反減?!兜谌?國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》(“三調(diào)”)顯示,我國共有耕地19.17億畝,不斷逼近18億畝耕地紅線,相比之前的“二調(diào)”,10年間耕地減少了1.13億畝。
為此,2020年9月和11月,國務(wù)院辦公廳陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止更“非農(nóng)化”行為的通知》(國辦發(fā)明電〔2020〕24號)和《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(國辦發(fā)〔2020〕44號);2021年中央農(nóng)村工作會議上,習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“18億畝耕地必須實(shí)至名歸,農(nóng)田就是農(nóng)田,而且必須是良田”;2021年11月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問題整治的通知》和《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號),提出耕地“進(jìn)出平衡”,要求嚴(yán)格落實(shí)耕地用途管制。耕地“進(jìn)出平衡”作為當(dāng)前新出臺的一項(xiàng)耕地保護(hù)政策,是對植樹造綠、挖湖造景、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的補(bǔ)救措施,也是防止耕地減少的創(chuàng)新之舉。自然資發(fā)〔2021〕166號文中,要求對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出”平衡,除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地 淹沒等情形外,應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草?地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地,嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問題,加強(qiáng)對耕地的保護(hù),以 長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。

二、耕地“進(jìn)出平衡”與“占補(bǔ)平衡”的關(guān)系
耕地是我國 寶貴的資源,我國實(shí)行耕地“占補(bǔ)平衡”,即非農(nóng)建設(shè)占用耕地的,要求占多少補(bǔ)多少,主要是通過開發(fā)未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦兀S著未利用地不斷被開發(fā),我國后備資源越來越少,難以用此方式持續(xù)補(bǔ)充耕地;且無節(jié)制地、隨意地開發(fā)未利用地不利于生態(tài)平衡發(fā)展,不利于耕地集中連片建設(shè),因此要考慮其他補(bǔ)充耕地方式,平衡糧食 保障、生態(tài)保護(hù)和空間布局優(yōu)化之間的關(guān)系。
落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”工作以下有三點(diǎn)現(xiàn)實(shí)意義:①“進(jìn)”將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地,拓寬了補(bǔ)充耕地的渠道和方式, 了因后備資源不足導(dǎo)致的補(bǔ)充耕地壓力,能夠切實(shí)保障國家糧食生產(chǎn) ;②“出”將耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)業(yè)地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地,保持農(nóng)用地內(nèi)部地類結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡,有利于保護(hù)生物多樣性,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局;③“進(jìn)出平衡”保障了農(nóng)用地整體數(shù)量不下降,優(yōu)化了農(nóng)用地結(jié)構(gòu)布局,提高了耕地質(zhì)量及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,實(shí)現(xiàn)了保護(hù)糧食 、建設(shè)生態(tài)文明等的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展。“進(jìn)出平衡”與“占補(bǔ)平衡”兩者關(guān)系如表1所示。



三、耕地“進(jìn)出平衡”內(nèi)容及原則
耕地“進(jìn)出平衡”,旨在對耕地實(shí)行用途管制,要求把耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的,要把另外的林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地, 完成本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)劃確定的耕地保有量和 基本農(nóng)田保護(hù)面積目標(biāo)。結(jié)合國家政策及各省市相關(guān)政策文件,其主要內(nèi)容及原則如下。
1.耕地“進(jìn)出平衡”內(nèi)容
耕地“進(jìn)出平衡”是指農(nóng)用地內(nèi)部的耕地與其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換,包含“一進(jìn)”、“一出”兩方面的工作內(nèi)容。
(1)進(jìn):調(diào)入耕地
“一進(jìn)”是指將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地,通過土地綜合整治手段整治為耕地??梢苑譃閮煞N情形:一是主動調(diào)入,先立項(xiàng)再實(shí)施工程整治變更為耕地;二是被動調(diào)入,已整治為耕地但還未納入耕地圖斑的,則需要更變用地類型,將圖斑調(diào)入耕地。
(2)出:調(diào)出耕地
“一出”是指將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。可以分為兩種情形,一是主動調(diào)出,先審批后變更,比如規(guī)劃做公園、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、果園等。二是被動調(diào)出,已變更后補(bǔ)審批,比如在衛(wèi)星影像圖上發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在是公園、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地或者是防護(hù)林等,不是耕地圖斑的,則需要補(bǔ)辦審批,變更用地類型,將圖斑調(diào)出耕地。
2.?耕地“進(jìn)出平衡”原則
(1)調(diào)入耕地的數(shù)量、質(zhì)量必須高于或同等于調(diào)出的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量。近年來,耕地面積不斷減少,嚴(yán)重沖擊耕地保護(hù)紅線,實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”,耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的,至少補(bǔ)足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀拍?耕地?cái)?shù)量不再減少,手中有糧,心中不慌,耕地?cái)?shù)量不減少,保障我國的糧食 。
(2)耕地可以轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地,但不能挖湖造景、種植草皮;挖湖造景、種植草皮將破壞耕地耕作層,對土壤造成嚴(yán)重?fù)p壞,使土壤難以復(fù)耕。
(3)涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的,經(jīng)批準(zhǔn)后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo) 方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同,以及變更權(quán)屬證書。在此過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法辦事、公平、公開、公正原則,堅(jiān)持“先確權(quán),后變更”的原則,保障 方與承包農(nóng)戶權(quán)益。
(4)耕地“占補(bǔ)平衡”適用于非農(nóng)建設(shè)占用耕地時(shí),需要嚴(yán)格按照“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的原則補(bǔ)足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母氐那樾?;耕地“進(jìn)出平衡”則適用于耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施用地時(shí),需補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地的情形,耕地“進(jìn)出平衡”的范圍 于農(nóng)用地。換句話說,耕地“占補(bǔ)平衡”與耕地“進(jìn)出平衡”用于補(bǔ)充耕地的來源不同,耕地“占補(bǔ)平衡”是通過復(fù)墾開發(fā)未利用地或建設(shè)用地來補(bǔ)充耕地,而耕地“進(jìn)出平衡”是通過林地、園地、草地等其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地來補(bǔ)充耕地,所以耕地“占補(bǔ)平衡”的地塊不能再作為耕地“進(jìn)出平衡”的地塊。


四、落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”工作重點(diǎn)
耕地“進(jìn)出平衡”是當(dāng)前耕地保護(hù)的一項(xiàng)新政策,各地對實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”政策暫時(shí)沒有明確的工作指引與編制指南,目前仍在探索階段,結(jié)合部分地區(qū)初步探索經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)有政策文件要求,“調(diào)入”主要手段之一有恢復(fù)(補(bǔ)充)耕地,“調(diào)出”手段之一有一般耕地轉(zhuǎn)其他農(nóng)用地,具體如下。
1.調(diào)入的主要手段之一——恢復(fù)(補(bǔ)充)耕地
自二調(diào)以來,我國耕地?cái)?shù)量急劇減少,耕地分布分散,且有大量耕地位于城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi),在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下,建設(shè)用地消耗速度過快,位于城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)的大量耕地與城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)及發(fā)展空間高度重疊,造成耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)發(fā)展相沖突。
為 耕地保護(hù)壓力及發(fā)展用地矛盾,可優(yōu)先將國土“三調(diào)”及年度變更調(diào)查中適宜的即可恢復(fù)和工程恢復(fù)地塊整治恢復(fù)為耕地,作為耕地“進(jìn)出平衡”的重要來源。近期各地也相繼開展恢復(fù)(補(bǔ)充)耕地工作,以協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與發(fā)展空間。以東莞市為例,恢復(fù)(補(bǔ)充)耕地指在耕地集聚保護(hù)區(qū)內(nèi)開展土地整治恢復(fù)(補(bǔ)充)耕地,以“時(shí)間換空間”的方式,集聚耕地布局,調(diào)整優(yōu)化發(fā)展布局,為發(fā)展用地騰挪空間,本質(zhì)上可以看作是耕地“進(jìn)出平衡”中的一部分,屬于“一進(jìn)”的調(diào)入耕地情形,詳見表2。

具體而言,恢復(fù)(補(bǔ)充)耕地工作可以通過分析遙感影像圖或?qū)嵉乜辈榈确绞?,選擇荒廢的林地、園地、果地、閑置農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地以及能夠變更為耕地的其他農(nóng)用地等現(xiàn)狀地類,納入耕地“進(jìn)出平衡”工作中,通過土地綜合整治、墾造水田、撂荒復(fù)耕、種植糧食等措施,快速恢復(fù)補(bǔ)充耕地,優(yōu)化 基本農(nóng)田劃定方案,為我國發(fā)展用地騰挪空間。
2.調(diào)出的主要手段之一——一般耕地轉(zhuǎn)其他農(nóng)用地
一般耕地是指 基本農(nóng)田以外的耕地,主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn),依據(jù)國家相關(guān)政策及《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)要求為長期 穩(wěn)定利用耕地不再減少,除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀等非人為因素導(dǎo)致的現(xiàn)有耕地減少情況外,各地有必要對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”,在落實(shí)一般耕地“進(jìn)出平衡”時(shí),應(yīng)嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地,具體條件如圖1所示。

一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地管控圖
(1)“調(diào)出”的重點(diǎn)原則
①耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地并通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式,補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。
②只要耕地發(fā)生轉(zhuǎn)用,不論“非農(nóng)化”、“非糧化”均需“占補(bǔ)平衡”或“進(jìn)出平衡”。
(2)“調(diào)出”的工作要求
縣級人民政府組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案,明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時(shí)序和年度內(nèi)落實(shí)“進(jìn)出平衡”的安排,并組織實(shí)施。耕地“進(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實(shí),縣域范圍內(nèi)無法落實(shí)的,在市域范圍內(nèi)落實(shí);市域范圍內(nèi)仍無法落實(shí)的,在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)。
(3)“調(diào)出”的注意事項(xiàng)
①涉及林地、草地整治為耕地的需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案。
②涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的,經(jīng)批準(zhǔn)后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo) 方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同,以及變更權(quán)屬證書等。
3.耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施管理流程
     縣級人民政府組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案并組織實(shí)施,其中涉及農(nóng)村集體土地的,經(jīng)承包農(nóng)戶簽字同意,由 方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報(bào);其他土地由實(shí)施單位或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報(bào),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的意見,?并報(bào)縣級人民政府納入年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案后實(shí)施。具體管理流程詳見圖2。

耕地“進(jìn)出平衡”管理流程圖
五、總結(jié)
耕地是國家糧食 的根本 ,是農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的根基和命脈,耕地保護(hù)關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益,關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興中國夢,為堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”,防止耕地“非糧化”,守住18億畝紅線,自去年以來,國務(wù)院、自然資源部、農(nóng)業(yè)部等連續(xù)發(fā)文,采取長牙齒的硬措施,落實(shí) 嚴(yán)格耕地用途管制制度,加大耕地保護(hù)力度,并將相關(guān)工作延伸至涉及農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地“進(jìn)出平衡”。
總體而言,耕地“進(jìn)出平衡”是對耕地“占補(bǔ)平衡”的拓展與補(bǔ)充,是對土地用途管制制度的進(jìn)一步深化和細(xì)化,是守住耕地保護(hù)的創(chuàng)新之舉。

版權(quán)所有:成都世紀(jì)千府工程設(shè)計(jì)有限公司

聯(lián)系人:王先生  E-mail:33598173@qq.com  
咨詢熱線:028-84729468  15982829696  公司地址:成都市成華區(qū)建材路39號九熙廣場二期三棟2718號
世紀(jì)千府成都主要從事 國土空間規(guī)劃,鄉(xiāng)村振興規(guī)劃,農(nóng)業(yè)規(guī)劃,城鄉(xiāng)規(guī)劃等業(yè)務(wù),歡迎咨詢!

微信公眾號


公司小程序