耕地保護(hù)歷來受到黨中央的高度重視。1986年3月， 中央?國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號，簡稱中發(fā)7號文） 次正式將耕地保護(hù)作為我國的基本國策。1997年4月， 中央?國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號，簡稱中發(fā)11號文）進(jìn)一步加大耕地保護(hù)力度，明 護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線，并建立起以耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的土地管理制度體系。2017年， 中央?國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號，簡稱中發(fā)4號文）再次明確耕地保護(hù)的重要性，建立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)新格局。2021年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步落實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)、改進(jìn)占補(bǔ)平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等國家戰(zhàn)略決策。
從 次正式將耕地保護(hù)列為我國的基本國策，到明確耕地保護(hù)是我們的生命線，再到建立耕地保護(hù)新格局，國家為耕地保護(hù)工作作出了許多努力，才使得如今糧食 有保障，生態(tài)環(huán)境得以改善，社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。
當(dāng)前，國家已經(jīng)制定了一系列關(guān)于耕地保護(hù)的政策條例，如實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度、 基本農(nóng)田保護(hù)制度等，推進(jìn)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理，嚴(yán)格控制耕地“非農(nóng)化”等工作，有效地 了耕地供需不匹配和耕地保護(hù)壓力較大等問題。但在嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，仍有一些地方改變耕地用途，破壞耕地耕作層，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地，致使耕地?cái)?shù)量不增反減?！兜谌?國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》（“三調(diào)”）顯示，我國共有耕地19.17億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，相比之前的“二調(diào)”，10年間耕地減少了1.13億畝。
為此，2020年9月和11月，國務(wù)院辦公廳陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止更“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）；2021年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”；2021年11月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問題整治的通知》和《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），提出耕地“進(jìn)出平衡”，要求嚴(yán)格落實(shí)耕地用途管制。耕地“進(jìn)出平衡”作為當(dāng)前新出臺的一項(xiàng)耕地保護(hù)政策，是對植樹造綠、挖湖造景、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的補(bǔ)救措施，也是防止耕地減少的創(chuàng)新之舉。自然資發(fā)〔2021〕166號文中，要求對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出”平衡，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地 淹沒等情形外，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草?地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地，嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問題，加強(qiáng)對耕地的保護(hù)，以 長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。
二、耕地“進(jìn)出平衡”與“占補(bǔ)平衡”的關(guān)系
耕地是我國 寶貴的資源，我國實(shí)行耕地“占補(bǔ)平衡”，即非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，要求占多少補(bǔ)多少，主要是通過開發(fā)未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦兀S著未利用地不斷被開發(fā)，我國后備資源越來越少，難以用此方式持續(xù)補(bǔ)充耕地；且無節(jié)制地、隨意地開發(fā)未利用地不利于生態(tài)平衡發(fā)展，不利于耕地集中連片建設(shè)，因此要考慮其他補(bǔ)充耕地方式，平衡糧食 保障、生態(tài)保護(hù)和空間布局優(yōu)化之間的關(guān)系。
落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”工作以下有三點(diǎn)現(xiàn)實(shí)意義：①“進(jìn)”將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地，拓寬了補(bǔ)充耕地的渠道和方式， 了因后備資源不足導(dǎo)致的補(bǔ)充耕地壓力，能夠切實(shí)保障國家糧食生產(chǎn) ；②“出”將耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)業(yè)地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，保持農(nóng)用地內(nèi)部地類結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡，有利于保護(hù)生物多樣性，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局；③“進(jìn)出平衡”保障了農(nóng)用地整體數(shù)量不下降，優(yōu)化了農(nóng)用地結(jié)構(gòu)布局，提高了耕地質(zhì)量及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)糧食 、建設(shè)生態(tài)文明等的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展。“進(jìn)出平衡”與“占補(bǔ)平衡”兩者關(guān)系如表1所示。
三、耕地“進(jìn)出平衡”內(nèi)容及原則
耕地“進(jìn)出平衡”，旨在對耕地實(shí)行用途管制，要求把耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，要把另外的林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地， 完成本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)劃確定的耕地保有量和 基本農(nóng)田保護(hù)面積目標(biāo)。結(jié)合國家政策及各省市相關(guān)政策文件，其主要內(nèi)容及原則如下。
1.耕地“進(jìn)出平衡”內(nèi)容
耕地“進(jìn)出平衡”是指農(nóng)用地內(nèi)部的耕地與其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換，包含“一進(jìn)”、“一出”兩方面的工作內(nèi)容。
（1）進(jìn)：調(diào)入耕地
“一進(jìn)”是指將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，通過土地綜合整治手段整治為耕地?？梢苑譃閮煞N情形：一是主動調(diào)入，先立項(xiàng)再實(shí)施工程整治變更為耕地；二是被動調(diào)入，已整治為耕地但還未納入耕地圖斑的，則需要更變用地類型，將圖斑調(diào)入耕地。
（2）出：調(diào)出耕地
“一出”是指將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。可以分為兩種情形，一是主動調(diào)出，先審批后變更，比如規(guī)劃做公園、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、果園等。二是被動調(diào)出，已變更后補(bǔ)審批，比如在衛(wèi)星影像圖上發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在是公園、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地或者是防護(hù)林等，不是耕地圖斑的，則需要補(bǔ)辦審批，變更用地類型，將圖斑調(diào)出耕地。
2.?耕地“進(jìn)出平衡”原則
（1）調(diào)入耕地的數(shù)量、質(zhì)量必須高于或同等于調(diào)出的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量。近年來，耕地面積不斷減少，嚴(yán)重沖擊耕地保護(hù)紅線，實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”，耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，至少補(bǔ)足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀拍?耕地?cái)?shù)量不再減少，手中有糧，心中不慌，耕地?cái)?shù)量不減少，保障我國的糧食 。
（2）耕地可以轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，但不能挖湖造景、種植草皮；挖湖造景、種植草皮將破壞耕地耕作層，對土壤造成嚴(yán)重?fù)p壞，使土壤難以復(fù)耕。
（3）涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的，經(jīng)批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo) 方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權(quán)屬證書。在此過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法辦事、公平、公開、公正原則，堅(jiān)持“先確權(quán)，后變更”的原則，保障 方與承包農(nóng)戶權(quán)益。
（4）耕地“占補(bǔ)平衡”適用于非農(nóng)建設(shè)占用耕地時(shí)，需要嚴(yán)格按照“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的原則補(bǔ)足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母氐那樾?；耕地“進(jìn)出平衡”則適用于耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施用地時(shí)，需補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地的情形，耕地“進(jìn)出平衡”的范圍 于農(nóng)用地。換句話說，耕地“占補(bǔ)平衡”與耕地“進(jìn)出平衡”用于補(bǔ)充耕地的來源不同，耕地“占補(bǔ)平衡”是通過復(fù)墾開發(fā)未利用地或建設(shè)用地來補(bǔ)充耕地，而耕地“進(jìn)出平衡”是通過林地、園地、草地等其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地來補(bǔ)充耕地，所以耕地“占補(bǔ)平衡”的地塊不能再作為耕地“進(jìn)出平衡”的地塊。
四、落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”工作重點(diǎn)
耕地“進(jìn)出平衡”是當(dāng)前耕地保護(hù)的一項(xiàng)新政策，各地對實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”政策暫時(shí)沒有明確的工作指引與編制指南，目前仍在探索階段，結(jié)合部分地區(qū)初步探索經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)有政策文件要求，“調(diào)入”主要手段之一有恢復(fù)（補(bǔ)充）耕地，“調(diào)出”手段之一有一般耕地轉(zhuǎn)其他農(nóng)用地，具體如下。
1.調(diào)入的主要手段之一——恢復(fù)（補(bǔ)充）耕地
自二調(diào)以來，我國耕地?cái)?shù)量急劇減少，耕地分布分散，且有大量耕地位于城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)，在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下，建設(shè)用地消耗速度過快，位于城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)的大量耕地與城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)及發(fā)展空間高度重疊，造成耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)發(fā)展相沖突。
為 耕地保護(hù)壓力及發(fā)展用地矛盾，可優(yōu)先將國土“三調(diào)”及年度變更調(diào)查中適宜的即可恢復(fù)和工程恢復(fù)地塊整治恢復(fù)為耕地，作為耕地“進(jìn)出平衡”的重要來源。近期各地也相繼開展恢復(fù)（補(bǔ)充）耕地工作，以協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與發(fā)展空間。以東莞市為例，恢復(fù)（補(bǔ)充）耕地指在耕地集聚保護(hù)區(qū)內(nèi)開展土地整治恢復(fù)（補(bǔ)充）耕地，以“時(shí)間換空間”的方式，集聚耕地布局，調(diào)整優(yōu)化發(fā)展布局，為發(fā)展用地騰挪空間，本質(zhì)上可以看作是耕地“進(jìn)出平衡”中的一部分，屬于“一進(jìn)”的調(diào)入耕地情形，詳見表2。
2.調(diào)出的主要手段之一——一般耕地轉(zhuǎn)其他農(nóng)用地
一般耕地是指 基本農(nóng)田以外的耕地，主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，依據(jù)國家相關(guān)政策及《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）要求為長期 穩(wěn)定利用耕地不再減少，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀等非人為因素導(dǎo)致的現(xiàn)有耕地減少情況外，各地有必要對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”，在落實(shí)一般耕地“進(jìn)出平衡”時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，具體條件如圖1所示。
一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地管控圖
（1）“調(diào)出”的重點(diǎn)原則①耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地并通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。
②只要耕地發(fā)生轉(zhuǎn)用，不論“非農(nóng)化”、“非糧化”均需“占補(bǔ)平衡”或“進(jìn)出平衡”。
（2）“調(diào)出”的工作要求
縣級人民政府組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時(shí)序和年度內(nèi)落實(shí)“進(jìn)出平衡”的安排，并組織實(shí)施。耕地“進(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實(shí)，縣域范圍內(nèi)無法落實(shí)的，在市域范圍內(nèi)落實(shí)；市域范圍內(nèi)仍無法落實(shí)的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)。
（3）“調(diào)出”的注意事項(xiàng)
①涉及林地、草地整治為耕地的需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案。
②涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的，經(jīng)批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo) 方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權(quán)屬證書等。
3.耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施管理流程
縣級人民政府組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案并組織實(shí)施，其中涉及農(nóng)村集體土地的，經(jīng)承包農(nóng)戶簽字同意,由 方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報(bào)；其他土地由實(shí)施單位或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報(bào),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的意見,?并報(bào)縣級人民政府納入年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案后實(shí)施。具體管理流程詳見圖2。
耕地“進(jìn)出平衡”管理流程圖
五、總結(jié)耕地是國家糧食 的根本 ，是農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的根基和命脈，耕地保護(hù)關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興中國夢，為堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，守住18億畝紅線，自去年以來，國務(wù)院、自然資源部、農(nóng)業(yè)部等連續(xù)發(fā)文，采取長牙齒的硬措施，落實(shí) 嚴(yán)格耕地用途管制制度，加大耕地保護(hù)力度，并將相關(guān)工作延伸至涉及農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地“進(jìn)出平衡”。
總體而言，耕地“進(jìn)出平衡”是對耕地“占補(bǔ)平衡”的拓展與補(bǔ)充，是對土地用途管制制度的進(jìn)一步深化和細(xì)化，是守住耕地保護(hù)的創(chuàng)新之舉。